Ügyészek Országos Egyesülete
MagyarEnglishDeutschland

 

Ajánlások

a Közigazgatási Korrupciós Bűncselekmények Üldözéséhez1

 

 IAP Best Practice Series kézikönyvek 3. szám (1998) 2

 

 

 Az elnök előszava

 

Az IAP által elindított Legjobb Gyakorlat Sorozat 3. számának megjelenése egyfajta hangsúlyváltást jelenít meg az egyesületben. A Sorozat első és második munkája Ajánlás az Internetnek a Gyermekek Kizsákmányolására történő Felhasználása elleni Küzdelemhez” és a Modell irányelvek a Gyermekek ellen Elkövetett Bűncselekmények Hatékony Ügyészi Üldözéséhez, a jövőnk ellen elkövetett bűncselekmények üldözésének biztosítottak elsőbbséget, mert a gyermekek kizsákmányolása és sértetté tétele elleni küzdelemről szólnak.

 

A közigazgatásban megjelenő korrupció - a különféle álruhát öltő vesztegetés - a jogsértő cselekmények egy másik területe, amely éppúgy hatással van a jövőnkre, mint ahogy a jelenünkre. Ez is rejtett bűncselekmény, de ebben az esetben a sértett maga a törvényesség, a valódi jogállam, az egyenlő esélyek elve és a tisztességesség. A vesztegetés következtében hátrányos helyzetbe került polgárok csupán a sértettek egyik csoportját képezik, a társadalom jövőjét az intézményesült korrupció másodlagosan érinti hátrányosan.

Emiatt a Legjobb Gyakorlat Sorozat jelen kiadása a közigazgatásban észlelhető korrupcióra koncentrál.

 

E probléma kezelésére több kezdeményezés született. Már kilenc alkalommal, kétévenként került megtartásra a Korrupció Elleni Nemzetközi Konferencia, s amelyek széleskörű látogatottság mellett gyakorlati cselekvési programok kidolgozására is lehetőséget adtak. Az 1997-ben megrendezett OECD közgyűlés,széles körben fejtette ki hatását. Az Európa Tanács Egyezménye, valamint az Amerika-közi Egyezmények hatékonyak, csakúgy mint az ENSZ 52/87. számú határozata. Számos ország jogrendszerében már hatályban vannak a külföldi hivatalnokok által elkövetett vesztegetés üldözéséhez szükséges jogszabályok. A Trasparency International fáradhatatlanul küzd a korrupció ellen. Az ENSZ égisze alatt a világ különböző részén dolgozó bírák egy akció programot dolgoztak ki, melyben kifejezésre jutatták egyhangú álláspontjukat. Az IAP a korrupciót tette meg az 1999-ben Pekingben megrendezett Éves Konferenciája egyik fő témájává és még ezen túlmenően is kíván lépéseket tenni.

 

E munka a vesztegetés bűncselekményi tényállásával foglalkozik és olyan standardokat (alapvetéseket-szerk.) irányoz elő, amelyeket – a korrupció elleni eredményes harc érdekében - el kellene fogadniuk a törvényhozásoknak és a kormányzati akcióprogramoknak. Olyan jogi kérdéseket tárgyal, amelyek az ügyészek vetettek fel a korrupció elleni nemzetközi kampányban/ során. Több tudományág megközelítését elfogadva, megfontolás céljából  akciótervet készít más szakmákban dolgozók számára is, akik a korrupció elleni harcban érdekeltek és leírja azt a szerepet, amelyet az IAP és az őt segítők nyújtani tudnak valamennyi ügyész számára akik világszerte részesei a korrupció elleni küzdelemnek.

 

Elismerés illeti különösen a Pekingi konferencián a work-shopokban résztvevő ügyészek  hozzájárulását, akik a munkacsoport tagjaiként - az IAP titkársággal együtt - létrehozták e jelentést. Az IAP számára nem okozott nehézséget az önkéntes jelentkezők toborzása egy ilyen magas minőségű és gyakorlati hasznossággal járó munka elkészítéséhez. Ezúton köszönöm meg mindegyikük hozzájárulását.

 

                                                                                     Nicholas R. Cowdrey Q.C.3

                                                                                            az IAP elnöke

 

Bevezetés

 

A Limában 1997-ben megtartott 8. Nemzetközi Korrupció Ellenes Konferencia záró dokumentuma („a Limai Deklaráció”)4 sok más fontos célkitűzés mellett leszögezte, hogy:

„a Nemzetközi Ügyészi Egyesület (IAP) és az Ügyvédek Nemzetközi Szövetsége dolgozzon ki olyan modell jogszabályokat, amelyekben a korrupciós ügyek büntetőjogi üldözése a különféle jogrendszerekben kevésbé átláthatatlan, sokkal inkább eredményes és egyidejűleg összhangban áll a nemzetközi emberi jogi normákkal.”

 

Az IAP céljai, amelyeket az 1997-es Ottawai Közgyűlés fogadott el, magukban foglalják:

  • az ügyészeknek történő nemzetközi segítségnyújtást a szervezett bűnözés és más súlyos bűncselekmények területén és ennek érdekében:
  • a nemzetközi együttműködés előmozdítását a bizonyítékok összegyűjtésében és a súlyos bűncselek-ményből származó tárgyak felderítésében, lefoglalásában és elkobzásában, és a szökésben lévő bűnözők elfogásában, és
  • az ilyen nemzetközi együttműködés során a gyorsaság és a hatékonyság növelése, eszközök kifejlesztése a közigazgatási korrupció megszüntetése érdekében.

 

Ezért az IAP:

  • Céljaitól vezérelve meg kíván felelni a 8. Nemzetközi Korrupció Ellenes Konferencián elfogadott Limai Deklaráció rendelkezéseinek és
  • Felismerve, hogy a korrupció egy világszerte elterjedt jelenség a nemzetközi üzleti tranzakciókban amely súlyos erkölcsi és politikai következményekkel jár, mivel aláássa a jó kormányzást és a gazdasági növekedést és a már eleve hátrányos helyzetben lévő emberek alapvető jogait csorbítja

a korrupciót tette  Negyedik Éves Világkonferenciájának egyik fő témájává, amelyet Pekingben tartott 1999. szeptember 5-10. között.

 

Az IAP 4. éves világkonferenciája


A konferencia nyitó előadásait Mr. Peter Rooke (elnök, Transparency International, Ausztrália,) majd Mr. Richard Rossman (csoportvezető, USA igazságügy-minisztérium), Mr. Francois Falletti (Lioni főügyész, Franciaország), Mr. Zhao Bengju (a Kínai Népköztársaság legfőbb ügyész-helyettese) és Dr. Geraldo Brindeiro (Brazil legfőbb ügyész) tartották.

 

Ezután Mr. Nicholas Cowdery Q.C. New-South Wales (Ausztrália) legfőbb ügyésze a bemutatta a különböző workshop-okat, amelyek résztvevőit előzetesen ellátták az 1997-es OECD Egyezménnyel amely a Külföldi Hivatalnokok által a Nemzetközi Üzleti Tranzakciók során elkövetett Vesztegetések Elleni Konvenciót5, továbbá a Kanada által 1998-ban kiadott, Külföldi hivatalnokok által elkövetett korrupció ellenes törvényt tartalmazta. Ugyancsak a résztvevők rendelkezésére állta az Európa Tanács büntetőjogi egyezménye a korrupcióról, az Amerika-közi Egyezmény a korrupció ellen az ENSZ 52/87. határozata: Nemzetközi Együttműködés a Korrupció és a Vesztegetés ellen a Nemzetközi Kereskedelmi Tranzakciókban és az ausztrál büntető törvénykönyv módosításának tervezete (a külföldi hivatalnokok vesztegetése). A work shop csoportjai fel lettek kérve annak megfontolására, hogy a jogalkotók számára javasoljanak lehetséges szabályozást a külföldi hivatalnokok vesztegetésének nyomozása érdekében. Feladatuk nem jogalkotási tervezet, csupán ajánlások készítése volt a 9. Nemzetközi Korrupció Ellenes Konferencia számára arról, hogy mit tartalmazzon a jó és hatékony jogalkotás a témáról.


Visszacsatolást hallottunk a raportőröktől Dániából, Hong-Kong-ból, Kínából és Ausztráliából a plenáris ülésen a konferencia  utolsó napján és egy munkacsoport került felállításra az Ajánlás tervezetének megfogalmazása érdekében. A munkacsoport az IAP titkárságával együtt dolgozta ki a következő jelentést amelyet a 9. Nemzetközi Korrupció Elleni Konferencián mutattak be 1999. októberében Dél-Afrikában, Durbánban. A munkacsoport tagjai voltak:

  • Mr. Nicholas Cowdery Q.C. (Ausztrália)
  • Mr. Frank Crowe (Skócia)
  • Mr. Francois Falletti (Franciaország)
  • Mr. Michael Horowitz (USA)
  • Mr. Daniel Howard (Ausztrália)
  • Mr. Gordon Lerve (Ausztrália)
  • Dr. Egbert Myjer (Hollandia)
  • Mr. Gary Patten (Egyesület Királyság)
  • Mr. Daryll Saw, Q.C.(Hong-Kong, Kína)
  • Miss. Mary Sin (Hong-Kong, Kína)
  • Mr. Alain Sham (Hong-Kong, Kína)
  • Ms. Lynda Shine (Hong-Kong, Kína)
  • Mr. Stuart VanMeveren (USA)
  • Mrs. Brigitte Vestberg (Dánia).

 

AJÁNLÁSOK

 

Előzetes megállapítások

 

A vesztegetés egy rejtett bűncselekmény, amelynek néma xáldozatai a törvényesség, a jogállamiság, az egyenlő esélyek- és a tisztességes verseny alapelve.

Megelőzése hatékonyabb mint gyógyítása. A jogszabály-tervezetek elkészítése előtt a kormányoknak olyan klímát kell teremteniük, amelyben az ilyen típusú jogalkotás hatékonyan működhet. A belső jogalkotásnak amellett, hogy országon belül működőképes, alkalmasnak kell lennie arra, hogy gyakorlati segítséget nyújtson bármely külföldi ország számára. Etikai szabályokat kell bevezetni, amelyek szerint pl.: az előny bármely felajánlása és elfogadása ellentétes a kódex-el és önmagában a rosszhiszeműség bizonyítékaként szolgál és a bizonyítási teher megfordulását eredményezi. Szükséges olyan hatóságok felállítása is ,amelyek ellenőrzik ennek megfelelőségét pld. az üzleti világ, a média és a politika területén.

 

A közélet átláthatósága érdekében a kormányoknak mérlegelniük kell, hogy bizonyos közfeladatot betöltő személyek javadalmazásának forrásaira vonatkozó információt lehet-e, és  miként lehet a közösség számára megismerhetővé tenni.

 

Az IAP az OECD Egyezmény6 céljait tekinti kiindulási pontnak, amelyeket valamennyi jogrendszerben alkalmazni kell annak érdekében, hogy az ügyészi munkát előmozdítsák és ne akadályozzák.

 

A bűncselekmény

 

Az IAP amellett hogy támogatja a bűncselekménynek az OECD Egyezmény 1. és 2. §-ában lefektetett definícióját a bűncselekmény kereteit továbbfejleszti, különösen:

  •  A „külföldi hivatalnok” fogalmát olyan széles definícióként kellene meghatározni, amely azon túl, hogy az 1.4(a) cikkben foglaltakat magában foglalja, kiterjed a nemzetközi köztestületek és civil szervezetek (NGO-k) hivatalnokaira és munkatársaira is. Ezek köréből nem kellene kizárni a választott-, a társadalmi funkcióban illetőleg helyi hivatalnokként eljáró személyeket. Ugyanakkor gondosan kell eljárni a hivatalos személyek szintjének meghatározásakor annak elkerülése érdekében, hogy a kisebb súlyú cselekményt elkövetők ne kerüljenek pellengérre olyan ügyekben, amelyeknek valódi elkövetői máshol keresendőek.
  • Bár az elkövetői személyek kör meghatározásakor a jogszabályok általában a köztisztviselőkre koncentrálnak, vita van arról, hogy a személyi kört ki kellene terjeszteni a magánszektorra olyan esetben amikor a korrupció a tisztességes versenyt támadja, különösen a következő esetekben.
  • Több országban is léteznek jogszabályi előírások olyan személyekre vonatkozóan, akik a közszférából történt távozás után olyan magáncégek számára fejtenek ki tevékenységet, amelyekkel korábban meghatározó kapcsolatuk volt. Az ilyen rendelkezéseket is bele kellene foglalni a korábban említett magatartási kódexekbe, sőt  az anti-korrupciós jogalkotásba is.
  • Egyre jellemzőbb, hogy közszolgáltatások (pl.: a telecom szolgáltatás, elektromos- és vízszolgáltatás) privatizálásra kerülnek, ezért a közösség részére nyújtandó szolgáltatás részrehajlás mentességének biztosítása érdekében  megfontolás tárgyává kell tenni ezen cégek alkalmazottainak az elkövetők személyi körébe történő bevonását.

 

Milyen fajta adományokat tekintünk  jogtalannak?

 

A meglévő korrupció ellenes jogszabályok, - amelyek közül több még csak tervezetként létezik - gyakran próbál megkülönböztetést tenni a különböző fizetési módok között: ezek „a serkentő fizetések” elnevezést elfogadhatónak tartják, míg a vesztegetést nem. Az IAP azon álláspontot képviseli, hogy a jogszabályi rendelkezések valamennyi szintjének világosnak, hatékonynak és követhetőnek (végrehajthatónak) kell lennie. A kivételek különböző csoportjainak meghatározása gyengíti a fogalom meghatározást és csökkenti a jogalkotás átláthatóságát és működőképességét.

 

Kivételek és mentességek

 

Míg az IAP sürgeti a kormányokat annak érdekében, hogy jelöljék meg mindazon kifizetéseket amelyek egy külföldi országban tisztességtelenek számítanak, egyidejűleg elismeri, hogy az üzleti élet résztvevőinek tiszta környezetre van szükségük  a jogszerű működésükhöz. Elfogadja, hogy a cégek és magánszemélyek számára megengedhetővé kell tenni a rutin jellegű (állami adókedvezmények és a jótékonysági rendezvények) kifizetéseket, vagy bizonyos költségek levonását, azonban ezen ügyletekben csakúgy, mint bármely más ügyletben az átláthatóságnak kell kiemelkednie.

 

A jogi vélelmek

 

További kidolgozást igényel a jogi vélelmek kérdése. Néhány országban létezik olyan vélelem, hogy egy bizonyos összeg feletti-, sőt egy hivatalnok részére történő bármilyen kifizetés, korruptnak minősül. E vélelemmel szemben biztosítani kell a védelem számára a hatékony cáfolat lehetőségét. Alapvető kiindulási elv, hogy a hagyományos bizonyítási teher az ügyésztől indul a vádlott irányába. Ezért az ilyen vélelmet a hazai- és nemzetközi emberi jogi törvénykezés fényében is meg kell fontolni. Bármennyire is vonzó a bizonyítás teher  megfordítása az ügyész számára, annak ellensúlyaként szükség van a tisztességes eljárás elveinek betartására valamennyi ügyben.

 

Ítélkezés

 

Sok országban létezik bizonyos fajta extra territoriális igazságszolgáltatás akár valamennyi bűncselekményi kategóriára, akár csak bizonyos bűncselekmények körére, míg a többi ország  igazságszolgáltatását tradicionálisan határain belül gyakorolja. Feltehetőleg gyengítené a  külföldi hivatalnokok megvesztegetésére irányuló korrupciós bűncselekmény elkövetésének megelőzését, amennyiben a tényállást megvalósító cselekményt,  - az actus reus-t – csupán az exportáló ország területén történő elkövetés esetén rendelné büntetni a jogszabály.

Az IAP sürgeti a törvényalkotókat - bármely jogi tradícióval is rendelkezzen az ország-, hogy körültekintően fontolják meg minden olyan jogalkotás hatékonyságát, amely megtiltaná az ügyészek számára, hogy  az országhatárokon túl is eljárjanak.

 

A szankciók

 

A fentiekben írt típusú bűncselekmények elkövetője gyakran nem csupán magánszemély, hanem cég is lehet. Ezért fontos, hogy olyan jogi személyek, mint például a cégek a büntető eljárásban felelősségre vonhatóak és büntethetőek legyenek. A nemzetközi üzleti kapcsolatok kiemelkedő nagyságrendű pénzügyi lehetőségei miatt alapvető, hogy a büntetések kellően széles skálája kerüljön meghatározásra annak érdekében, hogy az ne bátorítsa a cégeket az ilyen jellegű cselekményben való részvételre.

 

Az IAP helyesli, hogy néhány igazságszolgáltatás gyakorlatában a polgári és a büntető szankciók egyaránt bevezetésre kerültek. Ezek tipikusan magukba foglalják pl. a kormánnyal kötött szerződés felbontását és az érintett személy kizárását abból, hogy igazgatóként tevékenykedjen.

 

Elévülési idő

 

Ezen a bűncselekmények felderítése nem könnyű, a nyomozások pedig gyakran összetettek és hosszadalmasak. Azon igazságszolgáltatási rendszerekben, ahol a súlyos bűncselekmények hagyományosan nem évülnek el, ott e bűncselekményeket is a súlyos bűncselekmények kategóriába kell sorolni. Ahol az elévülési szabályok általánosak, az elévülés - a fair eljárás érdekeinek alá van vetve – a lehető leghosszabb mértékben kerüljön meghatározásra, továbbá az elévülési határidő kezdete csupán a bűncselekmény gyanújának észlelésének időpontjától kerüljön számításra.

 

Kölcsönös bűnügyi jogsegély

 

Kölcsönös jogsegélyt kell nyújtani az OECD Egyezmény céljaival összhangban, teljes körűen és akadályok támasztása nélkül, és kiadatást - ezen bűncselekményeket is beleértve-  alkalmazni kell valamennyi igazságszolgáltatási rendszerben ahol csak lehetséges.

 

Ellenőrzési kritériumok meghatározása

 

Ellenőrzési alapelveket kell beiktatni a nemzeti jogalkotásba annak érdekében, hogy a bankok és más pénzintézetek, a biztosító társaságok, a fogyasztók pénzét kezelő más cégekre vonatkozó megfelelő és hatékony szabályozás kerüljön bevezetésre, amely nagy volumenű és gyanús tranzakciójuk részleteit illetően feltárási kötelezettséget ír elő számukra.

 

Egyebek

 

A személyi jövedelemadóból történő levonások közül meg kell tiltani azon levonásokat, amelyek  korrupt kifizetésekre bátoríthatnak.

Az igazságszolgáltatási rendszerek cselekvő módon fontolják meg olyan független korrupció ellenes hatóságok létrehozását, amelyek valós és hatékony nyomozati hatáskörökkel rendelkeznek annak szem előtt tartásával, hogy e szervezetek ne váljanak a rendőrséggel vagy az igazságszolgáltatási hatalommal párhuzamosan működő szervekké.

Az igazságszolgáltatásoknak létesíteniük kell olyan hivatalt hol több tudományág képviselője részt vesz a könyvelés, az ügyvédek, a nyomozók és az ügyészek együttműködhetnek a korrupció elleni harcban.

A korrupciós ügyeket bejelentő személyek7 védelmére vonatkozó rendelkezések beiktatását valamennyi jogalkotónak meg kell fontolnia, ahol csak lehetséges. A korrupcióból származó vagyontárgyak lefoglalására és elkobzására vonatkozóan pedig hatékony intézkedéseket kell bevezetni.

 

A nemzeti jogrendszerek által elfogadott társasági törvényekben is biztosíték beiktatásával tükröződnie azon elvárásnak, hogy a cégek és ügynökségek tevékenysége nem visszaélésszerű és nem szolgálja a korrupció előmozdítását. Amint azt a 7. pont is tartalmazza: felelősségre kell vonni és korrupció miatt el kell ítélni az ilyen cégeket vezető személyeket, akik visszaélésszerűen, korrupt célokra használják fel a társaságot.

A korrupció passzív formáját elkövető személy számra a mentesség biztosítását nem támogatjuk.

 

A Nemzetközi Ügyészi Egyesület /IAP/

 

Különleges helyzetének tudatában, - mint hogy több mint kilencven ország ügyészeiből és gyakorló jogászaiból áll, - határozottan fel fog lépni annak érdekében, hogy valamennyi jogrendszert bátorítson a más jogszabályokkal összhangban álló, a korrupció elleni jogszabályok megalkotására.

 

Az IAP bizottsági szervezetén keresztül egy csoportot hoz létre azzal a feladattal, hogy

  • megoldási javaslatokat és ajánlásokat ad a korrupció felfedezése, nyomozása és ügyészi elbírálásával kapcsolatban merülnek fel gyakorlati problémák megoldására,
  • információkat gyűjt tagjaitól a kölcsönös bűnügyi jogsegély kívánalmáról az egyes igazságszolgáltatási rendszerekben és azokat terjeszti,
  • rendszeresen visszajelzéseket küld tagjai számára arról, hogy az egyes jogrendszerekben foglalt elvárások miként felelnek meg  ezeknek a céloknak,
  • összehangolja tevékenységét és együttműködik más nemzetközi és nemzeti szervezetekkel, mint pl. a Transparency International és a nemrégiben létrehozott European Judicial Network és
  • hatékony eszközök és reformok bevezetésére tesz javaslatot és ajánlást a korrupció elleni küzdelem érdekében. Az IAP kéri, hogy a külföldi hivatalnokok vesztegetésével kapcsolatos valamennyi anyagi jogi törvénytervezetet küldjenek meg az IAP főtanácsadójának Barry Hancocknak8 a következő címre: P.O.Box 26508 LONDON SE3 7WN Egyesült Királyság

 

 

 

 


 

1 A fordítást készítette és szerkesztette: Takácsné dr. Diófási Ágnes ÜOE alelnök, IAP vb tag.

2 A téma nemzeti/hazai szabályozásáról ld. a 1104/2012. (IV.6.) Korm. határozatot a korrupció elleni kormányzati intézkedésekről és a Közigazgatási Korrupció-megelőzési Programjának elfogadásáról (2012-2014). Ezen túlmenően  Magyarország csatlakozott a Nyílt Kormányzati Együttműködéshez  2012. IV. 19-én, Open Goverment Partnership (OGP) 2011. szeptember 20-án alakult nyolc ország részvételével: Brazília, Indonézia, Mexikó, Norvégia, Fülöp-szigetek, Dél-Afrikai Köztársaság, Egyesült Királyság, Amerikai Egyesült Államok.

http://www.transparency.hu/Magyarorszag_csatlakozott_az_OGP-hez?bind_info=page&bind_id=82

[3] Új Dél Wales (Ausztrália) volt legfőbb ügyésze, IAP elnök 1999-2005 között, jelenleg az IAP szenátusának elnöke (a szerk.)

[5] http://www.oecd.org/dataoecd/4/18/38028044.pdf

[6] 1996-os OECD-ajánlás [Recommendation on the Tax Deductibility of Bribes to Foreign Public Officials C(96)27/FINAL]. a megvesztegetési összegek adóból való levonását megtiltó ajánlás (szerk.)

[7]„ whistle-blowers” az ENSZ dokumentumból átvett kifejezés (jelentése: „a sípot megfújó”- a fordító)

[8] Az IAP főtanácsadója 2008 óta Ms Elizabeth Howe QC Egyesült Királyság