---

Külföldi szakirodalom ügyészek számára

---

 

 

 

Harm Brower ^[1]

A közigazgatási jog néha a legjobb „büntetÅ‘” jog:

- együttműködés az ügyészség és a közigazgatási hatóságok között^[2]

 

 

Jóllehet a szekció-ülés címe: - „A letartóztatás, a tárgyalás és a büntetés-kiszabás alternatívái” kimerítÅ‘en sorolja fel a klasszikus ügyészi tevékenységhez tartozó legjellemzÅ‘bb  eljárási cselekményeket, de vajon kimerül-e az ügyész szerepe a vádlott bíróság általi elitéltetésében, vagy az ügyészség feladata ennél többet foglal magában? MeggyÅ‘zÅ‘désem, hogy az ügyészi szervezet akkor lehet valóban sikeres, ha meglehetÅ‘sen nagy, - minél több - teret enged át a közigazgatási jogalkalmazás hatáskörébe.

 

Ez a szekció ülés arra a kérdésre keresi a választ, hogy létezik-e másfajta joghátrány, mint a letartóztatás, a tárgyalásos eljárás és a büntetés-kiszabás, vagy e tevékenységekben kimerül a bűncselekmények elkövetÅ‘ivel szemben alkalmazott eszközrendszer?

 

Csendes forradalom Hollandiában

 

 „Közigazgatás” alatt az állam végrehajtó hatalmát értem, azt a tevékenységet, amelyet a különbözÅ‘ közigazgatási szak-ágazatok pl.: az adóhivatal vagy az egészségügyi felügyelet, nemzeti-, regionális- vagy helyi szinten végeznek. Mivel ezek a hatóságok a közigazgatási jogot alkalmazzák, következésképpen más eszközökkel történik a kikényszerítés, más szabályok vonatkoznak a bizonyítási teherre és természetesen eltérÅ‘ek a kiszabható büntetések is.

 

Hollandiában a közigazgatási jog eszközeivel történÅ‘ jogérvényesítés elÅ‘térbe kerülését  „csendes forradalomként” ábrázolják. Hosszú idÅ‘n keresztül a közigazgatási és büntetÅ‘ jogra, mint a jog teljesen különbözÅ‘ területeire tekintettek. Valóban, dogmatikailag is és gyakorlatilag is mérföldek választják el Å‘ket egymástól, hiszen mindkettÅ‘nek saját, kialakult intézményei, jogszabályai és kultúrája van. Mégis, az 1980-as évek óta kitartóan növekszik azon jogszabályok száma, amelyek közigazgatási bírság kiszabására jogosítanak fel hatóságokat. Hollandiában jelenleg mintegy 150 jogszabály tartalmaz közigazgatási szankciót. Ennek következménye, hogy a szociális és gazdasági tevékenységek néhány területén a büntetÅ‘ szankciók alkalmazása szinte kizárólag a közigazgatási hatóságok hatáskörébe került.

 

A büntetÅ‘ jogi intézkedések közigazgatási bírságokkal történÅ‘ helyettesítésének, illetÅ‘leg kiegészítésének fÅ‘ oka a büntetÅ‘jog rendszerének korlátozott befogadó képességében rejlik.

Társadalmunk fokozódó összetettsége miatt az életviszonyok mind több terültét fedi le jogi szabályozás. Új jogszabályokat léptettek életbe valamennyi gazdasági- és társadalmi tevékenység szabályozása érdekében. Nem csoda, hogy büntetÅ‘jogi intézményeink egyaránt nélkülözték a szükséges munkaerÅ‘t és a szakértelmet az olyan újszerű, - közigazgatási normák megszegésével elkövetett - bűncselekmények elbírálása területén mint az élelmiszer biztonság, a könyvelés követelményei, vagy a veszélyes hulladékok szállítása, - csakhogy néhány példát említsek.

Kezdetben a közigazgatásra áthárított végrehajtás elsÅ‘sorban a kisebb súlyú, könnyen bizonyítható jogsértések elbírálásakor került alkalmazásra. Mindazonáltal manapság nem lenne korrekt azt a látszatot kelteni, hogy a közigazgatási jog keretében való elbírálás a büntetÅ‘jognak egy „light változata”: Manapság ugyanis a közigazgatási hatóságok gyakran igen magas bírságokat szabhatnak ki és élve hatalmukkal, egyre növekvÅ‘ számban meg is teszik ezt. Ráadásul a közigazgatási jogalkalmazás nem merül ki a bírság kiszabásában. A közigazgatási szervek keresik a bírság-szankció és más, rendelkezésükre álló kényszerítÅ‘ eszközök optimális kombinációját: ilyenek például a jogszabályban elÅ‘írt követelményeknek való meg nem felelés miatt kiszabott büntetések, vagy az engedélyek visszavonása, illetve felfüggesztése.

 

Brüsszel elvárása:

hatékony, arányos, visszatartó szankció alkalmazása

 A közigazgatási eljárás keretében történÅ‘ elbírálás növekedése következtében a büntetÅ‘- és a közigazgatási jog között lévÅ‘ régi dogmatikus megkülönböztetés fokozatosan halványul, a két rendszer egymás irányába fejlÅ‘dik és ez a fejlÅ‘dés figyelhetÅ‘ meg az Európai Unióban is.

Amint ismeretes, az Európai Unió tagállamaiban a jogrendszer jelentÅ‘s része uniós eredetű, különösen a mezÅ‘gazdaság vagy a termékbiztonság területén, ahol majdnem kizárólagosan igaz ez az állítás. A vonatkozó EU-alapelv szerint a tagállamok szabadon választhatják meg azokat az eszközöket, amelyekkel ki akarják kényszeríteni az EU által inspirált szabályokat, Brüsszel csupán azt kívánja meg, hogy a szankciók hatékonyak, arányosak, valamint visszatartó hatásúak legyenek és kényszerítsék ki a jogszabályok végrehajtását.

E megközelítésben az európai közigazgatási- és büntetÅ‘ jogi kikényszerítés inkább ugyanannak a jelenségnek a két megnyilvánulásaként, mintsem két külön jogi mechanizmusként fogható fel. Ami ebben a figyelemre méltó, hogy manapság a közigazgatási hatóságok által alkalmazott szankció vált általános gyakorlattá és csak másodsorban jellemzÅ‘ a büntetÅ‘jogi joghátrány alkalmazása.

 

Az alkalmazandó jogszabály kiválasztásának szempontjai Hollandiában- ügyészi koordináció

 

A közigazgatás- vagy a büntetÅ‘jog eszközeivel történÅ‘ jogalkalmazás közötti választás gyakorlati megfontolásokon alapul, nem jogi doktrínán.

Többé már nem kizárólag az ügyészi szervezet az egyetlen állami szerv, amely biztosítja a jogsértÅ‘k megbüntetését. A mi feladatunk, hogy optimális koordinációt hozzunk létre az ügyészség és a jogszabályok végrehajtására hatáskörrel rendelkezÅ‘ különféle közigazgatási szervek törekvései között.

Természetesen a jogszabályok legmegfelelÅ‘bb végrehajtási módjának kiválasztása nem csupán a jogalkalmazók számára fontos kérdés: kiemelt szempont kell, hogy legyen a törvényalkotók és az új jogszabály-tervezeteket készítÅ‘k számára is.

Annak eldöntése, hogy egy adott jogsértÅ‘ magatartás a büntetÅ‘jog vagy a közigazgatási jog eszközeivel kerüljön szankcionálásra, minden jogszabály esetében külön-külön került meghatározásra. Az apránként történÅ‘ megközelítés igénye azt sugallta, hogy egyenként vizsgáljuk meg a hatályban lévÅ‘ jogszabályokat. Nos, ha a jogrendszer egészét tekintjük, amely 150 fontosabb jogszabályt foglal magában, a feladat túl nagy falatnak tűnik. De miért is van erre szükség?

A jogalkotók koordinálatlan tevékenységére jó példa a háztartási hulladék túl korai kihelyezését tiltó törvény helyileg alkalmazott végrehajtási szankciók különbözÅ‘ súlya.

Hollandiában a kialakult igényeknek megfelelÅ‘en a háztartási hulladékot hetente egyszer vagy kétszer gyűjtik össze. A kommunális hulladék begyűjtésével járó olyan nem kívánt kísérÅ‘ jelenségek megelÅ‘zése érdekében mint a szagok terjengése, a szemetes zsákoknak a kutyák, a patkányok és a sirályok által történÅ‘ felbontása, a zsákokat csupán a szemétszállítás elÅ‘tti, behatárolt idÅ‘pontban lehet kihelyezni. Mi történik azokkal, akik megszegik ezt a szabályt? 

 

Mivel a törvény az önkormányzatokra bízza az elÅ‘írás végrehajtás módjának megválasztását, ennek következtében Hollandia szerte 5 különbözÅ‘ kikényszerítési mód létezik.

 

1./ Némely esetben a büntetÅ‘jog hatálya alá tartozik az eset, amikor a háztartási hulladékot valaki túl korán helyezi ki az utcára. Ekkor a rendÅ‘rség szabhat ki büntetést.

2./ Más helyen a közterület felügyelÅ‘k szabhatnak ki közigazgatási bírságot.

3./ Néhány városban az elkövetÅ‘nek felemelt szállítási adót kell fizetnie, másképpen kifejezve a jogsértést a pénzügyi jog eszközeivel kezelik.

4./ Más önkormányzatok a polgári jog eszközeit használják: Az elkövetÅ‘t extra mértékű hulladékszállítási díj megfizetésére kötelezik.

5./ Végül arra is van példa, hogy az elkövetÅ‘vel szemben nem alkalmaznak szankciót: az önkormányzat egyszerűen begyűjti a hulladékot.

 

Nos, ha mindenképpen hulladék-kihelyezési jogszabálysértést akarunk elkövetni, akkor a Zeeland Tartományban lévÅ‘ Flushing városába kell mennünk. Teljesen világos, hogy a jogszabály végrehajtóira telepített, effajta választási szabadság zavart fog kelteni a jogszabály végrehajtói, de még inkább az állampolgárok körében. Ezért manapság a jogalkotók több erÅ‘feszítést tesznek az egység és logika kialakítására egy adott  jogsértés legmegfelelÅ‘bb szankciójának alkalmazása érdekében.

Alapelvek meghatározása

 

Egyik legutóbbi törvényjavaslatában a Holland Kormány meghatározta azokat az elveket, amelyeket a szankcionálási rendszer típusának kiválasztásánál figyelembe kell venni: A választás középpontjában a hatékonyság áll: melyik az a rendszer, amely a leginkább biztosítja a végrehajtáshoz szükséges kellÅ‘ számú munkaerÅ‘t és szakembert. A törvényjavaslatban a jogsértések megkülönböztetésének legfontosabb szempontja annak vizsgálata, hogy a jogsértést „nyitott” vagy „zárt” összefüggésben követik el.

A zárt összefüggést a következÅ‘ két elem jellemzi:

ElÅ‘ször is lennie kell egy szakosodott közigazgatási szervnek, amely egy jól körülhatárolt célcsoporttal foglalkozik, pld. a hírközlési hatóság, amelynek célcsoportja a hírközlési szolgáltatók, vagy az élelmiszer és termékbiztonsági hatóság, amelynek célcsoportja az éttermek. A zárt összefüggés másik jellemzÅ‘je, hogy rendszeres és szabályozott kapcsolat áll fenn a közigazgatási szerv és a célcsoport között. Ilyen fajta kapcsolatokra példa a munkahelyi ellenÅ‘rzés, vagy a párbeszéd a polgár és az önkormányzat között, amikor a polgár egy meghatározott engedélyért folyamodik. Ezekben az összefüggésekben a közigazgatási jogon keresztül történÅ‘ kikényszerítés részesítendÅ‘ elÅ‘nyben.

 

A másik esetben egy un. nyílt összefüggésben nagy a késztetés a büntetÅ‘jogi kikényszerítés irányába. Például olyan cselekményeknél mint a vandalizmus, vagy az alkoholos befolyásoltság alatti vezetés, amelyekben a társadalom bármely tagja elkövetÅ‘vé válhat, nem csak egy speciális célcsoporthoz tartozó személyek. Ilyen esetekben a jogszabályi rendelkezéseket végrehajtó hatóságoknak olyan kényszerítÅ‘ jellegű, csak  a nyomozás során igénybe vehetÅ‘ eljárásokra van szükségük, mint amilyen a letartóztatás, az elkövetÅ‘ személyének felkutatása és az ügyre vonatkozó releváns információk beszerzése.

 

Hollandiában néhány jogterületen a jogszabályok végrehajtásának kikényszerítése teljes mértékben átkerült a büntetÅ‘jogtól a közigazgatási joghoz. Erre példa a Munkahely Biztonságról szóló törvény. A korábbi jogi szabályozás ügyek százait gyártotta évente e területrÅ‘l az ügyészi szervezet számára. Manapság a kikényszerítés ezen a területen teljes mértékben a munkaügyi felügyelÅ‘ség kezeiben van. Az ügyészség többé már nem kompetens olyan jogsértések elbírálására, mint pl. a tűzesetek megelÅ‘zése érdekében tűzoltó alkalmazásának elmulasztása egy munkahelyen. Az ügyészség ma már csak abban az esetben foglalkozik ilyen üggyel, ha a munkahely hanyagsága, a munkahelyi biztonság elhanyagolása halálhoz, vagy súlyos sérüléshez vezetett.

Természetesen nagyon sok olyan ügy van, amikor az állam kizárólag büntetÅ‘ szankciókat alkalmazhat. Az a kifejezés, hogy az állam „alkalmazhat”, utal arra, hogy létezik az állami kikényszerítésnek egy olyan formája is, amirÅ‘l gyakran elfeledkezünk:

A végrehajtás a polgári jogon keresztül

 

Ez hiba, mivel igen nagy azon bűncselekmények száma, melyek sikeresen üldözhetÅ‘ek azáltal, hogy lehetÅ‘vé tesszük a sértettek számára, hogy Å‘k maguk indítsanak keresetet az elkövetÅ‘k ellen. Az ilyenfajta bűncselekményre jó példa a megtankolt gépjárművel való jogellenes elhajtás a benzin kútról: nevezetesen, amikor a tolvaj teletölti a gépkocsi tankját üzemanyaggal és villám gyorsan elhajt fizetés nélkül.

 

Hosszú idÅ‘n keresztül az volt a kialakult gyakorlat, hogy a benzinkút tulajdonosai - amennyiben fel tudták jegyezni a gépkocsi rendszámát - feljelentést tettek a rendÅ‘rségen benzinlopás miatt. Sajnálatosan, nem sok mindent lehetett kezdeni a feljelentéssel, mivel - még a mai benzinárakkal számolva is - egy tank benzin ellopása nem számít súlyos bűncselekménynek. A benzinkút tulajdonosai elfogadhatatlannak tartották a megfelelÅ‘ válaszadás hiányát a rendÅ‘rség illetÅ‘leg az ügyészség részérÅ‘l, mert –jóllehet az alkalmanként felmerülÅ‘ kár korlátozott mértékű, azonban - éves szinten összeadódva a benzinlopás a benzinkutak számára több millió Euró kárt okozott. Ennek megoldására végül az ügyészség és a benzinkút tulajdonosok között egy megállapodás jött létre.

 

E szerint az ügyészség azon elkövetÅ‘k ügyeivel foglalkozik, akik már legalább három alkalommal ugyanolyan rendszámú autót használtak benzinlopásra, illetÅ‘leg amikor lopott rendszámtáblát használtak a benzin lopásakor. A benzinkút tulajdonosok biztosítják, hogy megfelelÅ‘ számú kamera álljon rendelkezésre a rendszámtáblák felvételéhez. Ha valaki fizetés nélkül továbbhajt, a benzinkút tulajdonosa fizetési felhívást küld a tartozásról a bírósági végrehajtónak. A polgári jogi úton történÅ‘ megközelítés hatékonynak bizonyul, nem utolsó sorban azért is, mert az elkövetÅ‘nek a lopási kár behajtásának költségét is meg kell térítenie, amely gyakran sokkal nagyobb összeg, mint maga az ellopott benzin értéke.

Ez csupán egy rövid példa volt annak bemutatására, hogy az ügyészség úgy is sikeres lehet, ha biztatást ad az ügyfeleknek arra vonatkozóan, hogy használják a rendelkezésükre álló polgári jogi eszközöket.

 

MegelÅ‘zÅ‘ és támogató intézkedések

 

Mindamellett sok fontos terület marad a büntetÅ‘ jog eszközeivel történÅ‘ jogérvényesítés számára is pl.: illegális fegyverkereskedelem, embercsempészet, szexuális bűncselekmények, szervezett bűnözés, hogy csupán néhányat jelöljünk meg. Ezen bűncselekmények büntetÅ‘jogi eszközökkel történÅ‘ elbírálása esetén is gyakran jut szerep a közigazgatás számára, ekkor nem bírságok kiszabásán keresztül, hanem megelÅ‘zÅ‘ és támogató intézkedések hozatalával.

A fentiekre példa a következÅ‘ eset:

Hollandiában most áll kidolgozás alatt egy új módszer az embercsempészet elleni hatékony küzdelemre. Az elmúlt néhány évben az ügyészség fokozott erÅ‘feszítéseket tett annak érdekében, hogy büntetÅ‘jogi kényszerítÅ‘ eszközökkel harcoljunk e bűncselekmények ellen.

Több rendÅ‘r és ügyész került beállításra és egyre több súlyos ügyet tudunk a bíróság elé vinni ilyen módon. Ennek ellenére úgy tűnik számunkra, hogy minden esetben, amikor egy csempészbanda ellen eljárást indítunk, egy új szervezet bukkan fel és találja meg helyét abban a hálózatban, amely nÅ‘ket csempész be Hollandiába és prostitúcióra kényszeríti Å‘ket. Az ilyenfajta bűnözÅ‘k - valódi aktivitásuk elrejtése céljából - gyakran használnak legális üzleti tevékenységet. Annak érdekében, hogy megnehezítsük e tevékenységüket, szoros együttműködést alakítunk ki a közigazgatási szervekkel. Mi ezt „programszerű”, vagy „elvi megközelítés”-nek hívjuk. Közös cél érdekében működünk együtt: ez a cél pedig, hogy az embercsempész bandák ne vethessék meg lábukat országunkban.

Ilyen, más partnerekkel való együttműködésre példák: az önkormányzatok az üzletnyitási engedély kérelmezÅ‘inek adatai alapján a menekültügyi hatóság tisztviselÅ‘i információkat kaphatnak az embercsempész-gyanús ügyekrÅ‘l és a gyanús tevékenységet jelentik a rendÅ‘rségnek, vagy a bankok intézkedései annak érdekében, hogy megakadályozzák az embercsempészeket abban, hogy pénzmosásra használhassák jogosulatlanul szerzett hasznukat. Minél több korlátot támasztanak a kormány szervei és partnerszervezeteik, annál nehezebbé és kockázatosabbá válik az embercsempészek számára üzleti tevékenységük végrehajtása. Természetesen a büntetÅ‘jogi eszközök még mindig fontosak maradnak az embercsempészet ellen, de megjelenik mellettük egy szélesebb, több részvevÅ‘s egyeztetett erÅ‘feszítés is. Lejárt az idÅ‘, amikor a büntetÅ‘jogi végrehajtás és a közigazgatási jog nélkülözni tudják egymást.

 

Hollandiában hosszú évtizedeken át a közigazgatás és az ügyészség egymás számára valamilyen módon „gyanús” szervezetek voltak: Ügyészi szemszögbÅ‘l a közigazgatás túl gyengének látszott, mivel az érdekek egyeztetésére törekedett és „baráti” viszonyban akart maradni mindenkivel. A közigazgatás nézÅ‘pontjából az ügyészség túl nyers volt és túlzottan büntetés központú.

Bízom abban, hogy ez a fajta kulturális különbség az ügyészség és a közigazgatás között napjainkra sokkal szűkebbre zsugorodott: A közigazgatás megtanulta a jogszabályok végrehajtásának fortélyait és szükségességét, ezzel egy idÅ‘ben az ügyészség rádöbbent arra, hogy a büntetÅ‘jog önmagában nem elég a bűncselekményekkel szembeni harcban. Ahhoz, hogy munkánkat jól végezzük, nos, szükségünk van egymásra.

 

Az elÅ‘adást összegezve: Ez az ülésszak tehát arra a kérdésre keresi a választ, hogy létezik-e más joghátrány, mint a letartóztatás, a tárgyalás és a büntetés. Nos az elmondottak alapján is megállapíthatjuk, hogy valójában az alkalmazható joghátrányok tömkelege létezik a büntetÅ‘jog rendszerén kívül.

A jól működÅ‘ ügyészi szervezetnek éberen kell figyelnie azokra a lehetÅ‘ségekre, amelyeket a közigazgatási jog kínál a jogalkalmazás, - mint egész - megerÅ‘sítése érdekében. Ha egy jogsértésre a közigazgatási jog eszközeivel helyénvalóbb és költségkímélÅ‘bb válasz adható, más szóval, ha a büntetÅ‘jogi eszközrendszer használata eltúlzott lenne, akkor a büntetÅ‘ jogalkalmazásnak utat kell nyitnia a közigazgatás jogérvényesítÅ‘ eszközei számára.

 

Még azokban az ügyekben is, amikor büntetÅ‘jogi szankciót kell alkalmazni egy meghatározott bűncselekmény esetében, gyakran lesz szükségünk a közigazgatás támogatására. Napjainkban a bűncselekmények ellen nem elegendÅ‘ csupán a büntetÅ‘jog eszközével harcolni. Az ügyészi tevékenység hatása, vagy akár egy szála gyengülhet, ha azt nem kíséri egy megelÅ‘zÅ‘, vagy támogató hatósági intézkedés.

 

A büntetÅ‘jogi jogalkalmazást az optimális helyzet elérése érdekében koordinálni kellene más kormányzati szervek és intézmények tevékenységével. Ennek érdekében – legalábbis Hollandiában – az ügyészi szervezet sikerességét azon keresztül is mérik, hogy miként működik együtt a közigazgatással.