Ügyészek Országos Egyesülete
MagyarEnglishDeutschland

 

 


Külföldi szakirodalom ügyészek számára


 

 

 

Harm Brower [1]

A közigazgatási jog néha a legjobb „büntető” jog:

- együttműködés az ügyészség és a közigazgatási hatóságok között[2]

 

 

Jóllehet a szekció-ülés címe: - „A letartóztatás, a tárgyalás és a büntetés-kiszabás alternatívái” kimerítően sorolja fel a klasszikus ügyészi tevékenységhez tartozó legjellemzőbb  eljárási cselekményeket, de vajon kimerül-e az ügyész szerepe a vádlott bíróság általi elitéltetésében, vagy az ügyészség feladata ennél többet foglal magában? Meggyőződésem, hogy az ügyészi szervezet akkor lehet valóban sikeres, ha meglehetősen nagy, - minél több - teret enged át a közigazgatási jogalkalmazás hatáskörébe.

 

Ez a szekció ülés arra a kérdésre keresi a választ, hogy létezik-e másfajta joghátrány, mint a letartóztatás, a tárgyalásos eljárás és a büntetés-kiszabás, vagy e tevékenységekben kimerül a bűncselekmények elkövetőivel szemben alkalmazott eszközrendszer?

 

Csendes forradalom Hollandiában

 

 „Közigazgatás” alatt az állam végrehajtó hatalmát értem, azt a tevékenységet, amelyet a különböző közigazgatási szak-ágazatok pl.: az adóhivatal vagy az egészségügyi felügyelet, nemzeti-, regionális- vagy helyi szinten végeznek. Mivel ezek a hatóságok a közigazgatási jogot alkalmazzák, következésképpen más eszközökkel történik a kikényszerítés, más szabályok vonatkoznak a bizonyítási teherre és természetesen eltérőek a kiszabható büntetések is.

 

Hollandiában a közigazgatási jog eszközeivel történő jogérvényesítés előtérbe kerülését  „csendes forradalomként” ábrázolják. Hosszú időn keresztül a közigazgatási és büntető jogra, mint a jog teljesen különböző területeire tekintettek. Valóban, dogmatikailag is és gyakorlatilag is mérföldek választják el őket egymástól, hiszen mindkettőnek saját, kialakult intézményei, jogszabályai és kultúrája van. Mégis, az 1980-as évek óta kitartóan növekszik azon jogszabályok száma, amelyek közigazgatási bírság kiszabására jogosítanak fel hatóságokat. Hollandiában jelenleg mintegy 150 jogszabály tartalmaz közigazgatási szankciót. Ennek következménye, hogy a szociális és gazdasági tevékenységek néhány területén a büntető szankciók alkalmazása szinte kizárólag a közigazgatási hatóságok hatáskörébe került.

 

A büntető jogi intézkedések közigazgatási bírságokkal történő helyettesítésének, illetőleg kiegészítésének fő oka a büntetőjog rendszerének korlátozott befogadó képességében rejlik.

Társadalmunk fokozódó összetettsége miatt az életviszonyok mind több terültét fedi le jogi szabályozás. Új jogszabályokat léptettek életbe valamennyi gazdasági- és társadalmi tevékenység szabályozása érdekében. Nem csoda, hogy büntetőjogi intézményeink egyaránt nélkülözték a szükséges munkaerőt és a szakértelmet az olyan újszerű, - közigazgatási normák megszegésével elkövetett - bűncselekmények elbírálása területén mint az élelmiszer biztonság, a könyvelés követelményei, vagy a veszélyes hulladékok szállítása, - csakhogy néhány példát említsek.

Kezdetben a közigazgatásra áthárított végrehajtás elsősorban a kisebb súlyú, könnyen bizonyítható jogsértések elbírálásakor került alkalmazásra. Mindazonáltal manapság nem lenne korrekt azt a látszatot kelteni, hogy a közigazgatási jog keretében való elbírálás a büntetőjognak egy „light változata”: Manapság ugyanis a közigazgatási hatóságok gyakran igen magas bírságokat szabhatnak ki és élve hatalmukkal, egyre növekvő számban meg is teszik ezt. Ráadásul a közigazgatási jogalkalmazás nem merül ki a bírság kiszabásában. A közigazgatási szervek keresik a bírság-szankció és más, rendelkezésükre álló kényszerítő eszközök optimális kombinációját: ilyenek például a jogszabályban előírt követelményeknek való meg nem felelés miatt kiszabott büntetések, vagy az engedélyek visszavonása, illetve felfüggesztése.

 

Brüsszel elvárása:

hatékony, arányos, visszatartó szankció alkalmazása


 A közigazgatási eljárás keretében történő elbírálás növekedése következtében a büntető- és a közigazgatási jog között lévő régi dogmatikus megkülönböztetés fokozatosan halványul, a két rendszer egymás irányába fejlődik és ez a fejlődés figyelhető meg az Európai Unióban is.

Amint ismeretes, az Európai Unió tagállamaiban a jogrendszer jelentős része uniós eredetű, különösen a mezőgazdaság vagy a termékbiztonság területén, ahol majdnem kizárólagosan igaz ez az állítás. A vonatkozó EU-alapelv szerint a tagállamok szabadon választhatják meg azokat az eszközöket, amelyekkel ki akarják kényszeríteni az EU által inspirált szabályokat, Brüsszel csupán azt kívánja meg, hogy a szankciók hatékonyak, arányosak, valamint visszatartó hatásúak legyenek és kényszerítsék ki a jogszabályok végrehajtását.

E megközelítésben az európai közigazgatási- és büntető jogi kikényszerítés inkább ugyanannak a jelenségnek a két megnyilvánulásaként, mintsem két külön jogi mechanizmusként fogható fel. Ami ebben a figyelemre méltó, hogy manapság a közigazgatási hatóságok által alkalmazott szankció vált általános gyakorlattá és csak másodsorban jellemző a büntetőjogi joghátrány alkalmazása.

 

Az alkalmazandó jogszabály kiválasztásának szempontjai Hollandiában- ügyészi koordináció

 

A közigazgatás- vagy a büntetőjog eszközeivel történő jogalkalmazás közötti választás gyakorlati megfontolásokon alapul, nem jogi doktrínán.

Többé már nem kizárólag az ügyészi szervezet az egyetlen állami szerv, amely biztosítja a jogsértők megbüntetését. A mi feladatunk, hogy optimális koordinációt hozzunk létre az ügyészség és a jogszabályok végrehajtására hatáskörrel rendelkező különféle közigazgatási szervek törekvései között.

Természetesen a jogszabályok legmegfelelőbb végrehajtási módjának kiválasztása nem csupán a jogalkalmazók számára fontos kérdés: kiemelt szempont kell, hogy legyen a törvényalkotók és az új jogszabály-tervezeteket készítők számára is.

Annak eldöntése, hogy egy adott jogsértő magatartás a büntetőjog vagy a közigazgatási jog eszközeivel kerüljön szankcionálásra, minden jogszabály esetében külön-külön került meghatározásra. Az apránként történő megközelítés igénye azt sugallta, hogy egyenként vizsgáljuk meg a hatályban lévő jogszabályokat. Nos, ha a jogrendszer egészét tekintjük, amely 150 fontosabb jogszabályt foglal magában, a feladat túl nagy falatnak tűnik. De miért is van erre szükség?

A jogalkotók koordinálatlan tevékenységére jó példa a háztartási hulladék túl korai kihelyezését tiltó törvény helyileg alkalmazott végrehajtási szankciók különböző súlya.

Hollandiában a kialakult igényeknek megfelelően a háztartási hulladékot hetente egyszer vagy kétszer gyűjtik össze. A kommunális hulladék begyűjtésével járó olyan nem kívánt kísérő jelenségek megelőzése érdekében mint a szagok terjengése, a szemetes zsákoknak a kutyák, a patkányok és a sirályok által történő felbontása, a zsákokat csupán a szemétszállítás előtti, behatárolt időpontban lehet kihelyezni. Mi történik azokkal, akik megszegik ezt a szabályt? 

 

Mivel a törvény az önkormányzatokra bízza az előírás végrehajtás módjának megválasztását, ennek következtében Hollandia szerte 5 különböző kikényszerítési mód létezik.

 

1./ Némely esetben a büntetőjog hatálya alá tartozik az eset, amikor a háztartási hulladékot valaki túl korán helyezi ki az utcára. Ekkor a rendőrség szabhat ki büntetést.

2./ Más helyen a közterület felügyelők szabhatnak ki közigazgatási bírságot.

3./ Néhány városban az elkövetőnek felemelt szállítási adót kell fizetnie, másképpen kifejezve a jogsértést a pénzügyi jog eszközeivel kezelik.

4./ Más önkormányzatok a polgári jog eszközeit használják: Az elkövetőt extra mértékű hulladékszállítási díj megfizetésére kötelezik.

5./ Végül arra is van példa, hogy az elkövetővel szemben nem alkalmaznak szankciót: az önkormányzat egyszerűen begyűjti a hulladékot.

 

Nos, ha mindenképpen hulladék-kihelyezési jogszabálysértést akarunk elkövetni, akkor a Zeeland Tartományban lévő Flushing városába kell mennünk. Teljesen világos, hogy a jogszabály végrehajtóira telepített, effajta választási szabadság zavart fog kelteni a jogszabály végrehajtói, de még inkább az állampolgárok körében. Ezért manapság a jogalkotók több erőfeszítést tesznek az egység és logika kialakítására egy adott  jogsértés legmegfelelőbb szankciójának alkalmazása érdekében.


Alapelvek meghatározása

 

Egyik legutóbbi törvényjavaslatában a Holland Kormány meghatározta azokat az elveket, amelyeket a szankcionálási rendszer típusának kiválasztásánál figyelembe kell venni: A választás középpontjában a hatékonyság áll: melyik az a rendszer, amely a leginkább biztosítja a végrehajtáshoz szükséges kellő számú munkaerőt és szakembert. A törvényjavaslatban a jogsértések megkülönböztetésének legfontosabb szempontja annak vizsgálata, hogy a jogsértést „nyitott” vagy „zárt” összefüggésben követik el.

A zárt összefüggést a következő két elem jellemzi:

Először is lennie kell egy szakosodott közigazgatási szervnek, amely egy jól körülhatárolt célcsoporttal foglalkozik, pld. a hírközlési hatóság, amelynek célcsoportja a hírközlési szolgáltatók, vagy az élelmiszer és termékbiztonsági hatóság, amelynek célcsoportja az éttermek. A zárt összefüggés másik jellemzője, hogy rendszeres és szabályozott kapcsolat áll fenn a közigazgatási szerv és a célcsoport között. Ilyen fajta kapcsolatokra példa a munkahelyi ellenőrzés, vagy a párbeszéd a polgár és az önkormányzat között, amikor a polgár egy meghatározott engedélyért folyamodik. Ezekben az összefüggésekben a közigazgatási jogon keresztül történő kikényszerítés részesítendő előnyben.

 

A másik esetben egy un. nyílt összefüggésben nagy a késztetés a büntetőjogi kikényszerítés irányába. Például olyan cselekményeknél mint a vandalizmus, vagy az alkoholos befolyásoltság alatti vezetés, amelyekben a társadalom bármely tagja elkövetővé válhat, nem csak egy speciális célcsoporthoz tartozó személyek. Ilyen esetekben a jogszabályi rendelkezéseket végrehajtó hatóságoknak olyan kényszerítő jellegű, csak  a nyomozás során igénybe vehető eljárásokra van szükségük, mint amilyen a letartóztatás, az elkövető személyének felkutatása és az ügyre vonatkozó releváns információk beszerzése.

 

Hollandiában néhány jogterületen a jogszabályok végrehajtásának kikényszerítése teljes mértékben átkerült a büntetőjogtól a közigazgatási joghoz. Erre példa a Munkahely Biztonságról szóló törvény. A korábbi jogi szabályozás ügyek százait gyártotta évente e területről az ügyészi szervezet számára. Manapság a kikényszerítés ezen a területen teljes mértékben a munkaügyi felügyelőség kezeiben van. Az ügyészség többé már nem kompetens olyan jogsértések elbírálására, mint pl. a tűzesetek megelőzése érdekében tűzoltó alkalmazásának elmulasztása egy munkahelyen. Az ügyészség ma már csak abban az esetben foglalkozik ilyen üggyel, ha a munkahely hanyagsága, a munkahelyi biztonság elhanyagolása halálhoz, vagy súlyos sérüléshez vezetett.

Természetesen nagyon sok olyan ügy van, amikor az állam kizárólag büntető szankciókat alkalmazhat. Az a kifejezés, hogy az állam „alkalmazhat”, utal arra, hogy létezik az állami kikényszerítésnek egy olyan formája is, amiről gyakran elfeledkezünk:


A végrehajtás a polgári jogon keresztül

 

Ez hiba, mivel igen nagy azon bűncselekmények száma, melyek sikeresen üldözhetőek azáltal, hogy lehetővé tesszük a sértettek számára, hogy ők maguk indítsanak keresetet az elkövetők ellen. Az ilyenfajta bűncselekményre jó példa a megtankolt gépjárművel való jogellenes elhajtás a benzin kútról: nevezetesen, amikor a tolvaj teletölti a gépkocsi tankját üzemanyaggal és villám gyorsan elhajt fizetés nélkül.

 

Hosszú időn keresztül az volt a kialakult gyakorlat, hogy a benzinkút tulajdonosai - amennyiben fel tudták jegyezni a gépkocsi rendszámát - feljelentést tettek a rendőrségen benzinlopás miatt. Sajnálatosan, nem sok mindent lehetett kezdeni a feljelentéssel, mivel - még a mai benzinárakkal számolva is - egy tank benzin ellopása nem számít súlyos bűncselekménynek. A benzinkút tulajdonosai elfogadhatatlannak tartották a megfelelő válaszadás hiányát a rendőrség illetőleg az ügyészség részéről, mert –jóllehet az alkalmanként felmerülő kár korlátozott mértékű, azonban - éves szinten összeadódva a benzinlopás a benzinkutak számára több millió Euró kárt okozott. Ennek megoldására végül az ügyészség és a benzinkút tulajdonosok között egy megállapodás jött létre.

 

E szerint az ügyészség azon elkövetők ügyeivel foglalkozik, akik már legalább három alkalommal ugyanolyan rendszámú autót használtak benzinlopásra, illetőleg amikor lopott rendszámtáblát használtak a benzin lopásakor. A benzinkút tulajdonosok biztosítják, hogy megfelelő számú kamera álljon rendelkezésre a rendszámtáblák felvételéhez. Ha valaki fizetés nélkül továbbhajt, a benzinkút tulajdonosa fizetési felhívást küld a tartozásról a bírósági végrehajtónak. A polgári jogi úton történő megközelítés hatékonynak bizonyul, nem utolsó sorban azért is, mert az elkövetőnek a lopási kár behajtásának költségét is meg kell térítenie, amely gyakran sokkal nagyobb összeg, mint maga az ellopott benzin értéke.

Ez csupán egy rövid példa volt annak bemutatására, hogy az ügyészség úgy is sikeres lehet, ha biztatást ad az ügyfeleknek arra vonatkozóan, hogy használják a rendelkezésükre álló polgári jogi eszközöket.

 

Megelőző és támogató intézkedések

 

Mindamellett sok fontos terület marad a büntető jog eszközeivel történő jogérvényesítés számára is pl.: illegális fegyverkereskedelem, embercsempészet, szexuális bűncselekmények, szervezett bűnözés, hogy csupán néhányat jelöljünk meg. Ezen bűncselekmények büntetőjogi eszközökkel történő elbírálása esetén is gyakran jut szerep a közigazgatás számára, ekkor nem bírságok kiszabásán keresztül, hanem megelőző és támogató intézkedések hozatalával.

A fentiekre példa a következő eset:

Hollandiában most áll kidolgozás alatt egy új módszer az embercsempészet elleni hatékony küzdelemre. Az elmúlt néhány évben az ügyészség fokozott erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy büntetőjogi kényszerítő eszközökkel harcoljunk e bűncselekmények ellen.

Több rendőr és ügyész került beállításra és egyre több súlyos ügyet tudunk a bíróság elé vinni ilyen módon. Ennek ellenére úgy tűnik számunkra, hogy minden esetben, amikor egy csempészbanda ellen eljárást indítunk, egy új szervezet bukkan fel és találja meg helyét abban a hálózatban, amely nőket csempész be Hollandiába és prostitúcióra kényszeríti őket. Az ilyenfajta bűnözők - valódi aktivitásuk elrejtése céljából - gyakran használnak legális üzleti tevékenységet. Annak érdekében, hogy megnehezítsük e tevékenységüket, szoros együttműködést alakítunk ki a közigazgatási szervekkel. Mi ezt „programszerű”, vagy „elvi megközelítés”-nek hívjuk. Közös cél érdekében működünk együtt: ez a cél pedig, hogy az embercsempész bandák ne vethessék meg lábukat országunkban.

Ilyen, más partnerekkel való együttműködésre példák: az önkormányzatok az üzletnyitási engedély kérelmezőinek adatai alapján a menekültügyi hatóság tisztviselői információkat kaphatnak az embercsempész-gyanús ügyekről és a gyanús tevékenységet jelentik a rendőrségnek, vagy a bankok intézkedései annak érdekében, hogy megakadályozzák az embercsempészeket abban, hogy pénzmosásra használhassák jogosulatlanul szerzett hasznukat. Minél több korlátot támasztanak a kormány szervei és partnerszervezeteik, annál nehezebbé és kockázatosabbá válik az embercsempészek számára üzleti tevékenységük végrehajtása. Természetesen a büntetőjogi eszközök még mindig fontosak maradnak az embercsempészet ellen, de megjelenik mellettük egy szélesebb, több részvevős egyeztetett erőfeszítés is. Lejárt az idő, amikor a büntetőjogi végrehajtás és a közigazgatási jog nélkülözni tudják egymást.

 

Hollandiában hosszú évtizedeken át a közigazgatás és az ügyészség egymás számára valamilyen módon „gyanús” szervezetek voltak: Ügyészi szemszögből a közigazgatás túl gyengének látszott, mivel az érdekek egyeztetésére törekedett és „baráti” viszonyban akart maradni mindenkivel. A közigazgatás nézőpontjából az ügyészség túl nyers volt és túlzottan büntetés központú.

Bízom abban, hogy ez a fajta kulturális különbség az ügyészség és a közigazgatás között napjainkra sokkal szűkebbre zsugorodott: A közigazgatás megtanulta a jogszabályok végrehajtásának fortélyait és szükségességét, ezzel egy időben az ügyészség rádöbbent arra, hogy a büntetőjog önmagában nem elég a bűncselekményekkel szembeni harcban. Ahhoz, hogy munkánkat jól végezzük, nos, szükségünk van egymásra.

 

Az előadást összegezve: Ez az ülésszak tehát arra a kérdésre keresi a választ, hogy létezik-e más joghátrány, mint a letartóztatás, a tárgyalás és a büntetés. Nos az elmondottak alapján is megállapíthatjuk, hogy valójában az alkalmazható joghátrányok tömkelege létezik a büntetőjog rendszerén kívül.

A jól működő ügyészi szervezetnek éberen kell figyelnie azokra a lehetőségekre, amelyeket a közigazgatási jog kínál a jogalkalmazás, - mint egész - megerősítése érdekében. Ha egy jogsértésre a közigazgatási jog eszközeivel helyénvalóbb és költségkímélőbb válasz adható, más szóval, ha a büntetőjogi eszközrendszer használata eltúlzott lenne, akkor a büntető jogalkalmazásnak utat kell nyitnia a közigazgatás jogérvényesítő eszközei számára.

 

Még azokban az ügyekben is, amikor büntetőjogi szankciót kell alkalmazni egy meghatározott bűncselekmény esetében, gyakran lesz szükségünk a közigazgatás támogatására. Napjainkban a bűncselekmények ellen nem elegendő csupán a büntetőjog eszközével harcolni. Az ügyészi tevékenység hatása, vagy akár egy szála gyengülhet, ha azt nem kíséri egy megelőző, vagy támogató hatósági intézkedés.

 

A büntetőjogi jogalkalmazást az optimális helyzet elérése érdekében koordinálni kellene más kormányzati szervek és intézmények tevékenységével. Ennek érdekében – legalábbis Hollandiában – az ügyészi szervezet sikerességét azon keresztül is mérik, hogy miként működik együtt a közigazgatással.

 

 



[1] a Holland Legfőbb Ügyészi Kollégium elnöke (2010-ig)

[2] az előadás elhangzott a Nemzetközi Ügyészi Egyesület „A sikeres ügyészi tevékenység: igazságos döntések” c. 14. világkonferenciáján Kijevben, 2009.szeptember 8-án

[3] Fordította és szerkesztett formában közreadja:  Diófási Ágnes ÜOE alelnök, debreceni fellebbviteli ügyész